Remissyttrande – Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen (SOU 2020:41)

Kompetensföretagen är en bransch- och arbetsgivarorganisation för företag
med verksamhet inom rekrytering, omställning och bemanning. Vår främsta
uppgift är att säkerställa en fortsatt väl fungerande och expanderande bransch
för kompetens-företag i Sverige på en föränderlig arbetsmarknad. Våra
auktoriserade medlemsföretag inom omställning sköter idag stora delar av
Arbetsförmedlingens matchningsuppdrag. Kompetensföretagen har tagit del av
betänkandet och lämnar följande synpunkter.

Kompetensföretagen avstyrker utredningens förslag i dess helhet.
Utredningens direktiv att analysera kommunernas roll i den statliga
arbetsmarknadspolitiken vid reformeringen av Arbetsförmedlingen, bygger på en
osäkerhet kring huruvida det kommer att finnas ett tillräckligt utbud av
arbetsmarknadstjänster hos fristående aktörer i hela landet. Den oron är obefogad. Över
99 procent av landets arbetslösa har tillgång till minst en fristående matchningsaktör
lokalt och drygt 99 procent av befolkningen i arbetsför ålder bor och arbetar i ett
leverantörsområde där det finns etablerade och fristående leverantörer. Vidare har
digitaliseringen eskalerat med anledning av coronapandemin som har resulterat i nya
möjligheter till utförande av tjänster i leveransområdena.

Därutöver bidrar utredningens förslag på åtgärder till omfattande konkurrensproblem
och ineffektivitet i redan väl fungerande system. Förslagen leder till att
konkurrenssnedvridningen blir än större till de fristående leverantörernas nackdel. Förslagen riskerar att helt konkurrera ut de fristående leverantörerna från marknaden
och de arbetssökande förlorar möjligheten att välja bland en mångfald av aktörer på
marknaden som styrs av god kvalitet.

Det är ett problem att utredningen föreslår en generell möjlighet för alla kommuner
som vill, kunna vara leverantörer till Arbetsförmedlingen. Enligt utredningens direktiv är
en utgångspunkt för Arbetsförmedlingens reform att det ska finnas likvärdiga tjänster
hos fristående aktörer i hela landet. Vad vi nu ser är att större kommuner och
kommuner etablerade i storstadsregioner – där en mångfald av fristående leverantörer
av arbetsmarknadstjänster finns – intresserar sig för att leverera tjänster till
Arbetsförmedlingen.

När det gäller själva sakfrågan så är det ett problem ifall Arbetsförmedlingen genomför
en upphandling av en arbetsmarknadstjänst men ej fått in anbud eller några lämpliga
anbud så det uppstår så kallade ”vita fläckar”. Det skulle innebära att de arbetssökande
har få, eller inga, möjligheter att kunna få den hjälp som staten ska erbjuda
medborgarna.

Enligt Riksrevisionens granskningsrapport (RIR 2020:13) av Stöd och Matchning (STOM)
handlar det om färre än en procent av populationen. För att lösa problemet finns det
emellertid andra tillvägagångssätt. Myndigheten kan upphandla tjänsterna särskilt i den
aktuella regionen. Det kan vara så att leverantörerna behöver ha anpassade villkor eller
ersättningar för att kunna ha förutsättningar att driva verksamhet i den aktuella
regionen. Detta bör prövas primärt. En andra möjlighet är att Arbetsförmedlingen
definierar om sina regiongränser. Genom anpassningar ges andra möjligheter att kunna
agera från en annan plats i en förstorad region.

Vi bör dra lärdomar från coronakrisens snabba utveckling av digitalisering och
distansering. Som en följd härav ska all kommunikation ske digitalt och dessutom ges
varje arbetssökande möjlighet att välja utförare varsomhelst i landet. Leverantörerna
beskriver dessutom denna förändring som positiv för många av de arbetssökande. De
har haft lättare att kommunicera och många har lärt sig verktyget vilket i sig byggt
självförtroende. Inom vissa tjänster och bland vissa individer kan det dock finnas behov
av att träffas fysiskt. Så fort det är möjligt kan kombinationen mellan det digitala och
fysiska mötet leda till än bättre tillgänglighet än vad som var fallet när utredningen
initierades.

Man bör också beakta att STOM inte är skapad som en tjänst som helt och hållet ska
ersätta Arbetsförmedlingen, utan endast en kompletterande tjänst i förhållande till
andra upphandlade tjänster och till den statliga arbetsmarknadsmyndighetens
verksamhet i egen regi. Det har inte heller varit tänkt att STOM måste vara en
heltäckande tjänst, eftersom det finns andra upphandlade kompletterande tjänster samt
Arbetsförmedlingens egen service till de arbetssökande. Därutöver vet vi inte i dagsläget
hur den färdiga tjänsten kommer att vara utformad när reformen av Arbetsförmedlingen
är genomförd. Det kan vara STOM, Rusta och Matcha (KROM) eller något annat
alternativ.

Utredningen bedömer att konkurrensneutralitet bör uppnås mellan kommunerna och
de fristående leverantörerna. Det är dock Kompetensföretagens uppfattning att
konkurrensneutralitet inte kan uppnås.

Arbetsförmedlingens upphandlade tjänster STOM och KROM är konstruerade med en
resultatbaserad ersättningsmodell som bygger på att leverantörerna får en ersättning
när personen kommer vidare i utbildning eller anställning. Om kommunerna kan
kombinera denna ersättningsmodell med redan subventionerade insatser riskerar vi att
få en ineffektiv rundgång av skattemedel inbyggd i systemet. Kommunerna kan komma
att få ersättning av Arbetsförmedlingen genom att sätta de arbetslösa i kommunal
vuxenutbildning eller i subventionerade kommunala anställningar som staten redan
betalar för, exempelvis den arbetsmarknadspolitiska åtgärden extratjänster.

Konkurrenssnedvridningar mellan fristående aktörer och kommunal verksamhet
kommer bestå och vara begränsande för systemet. En grundläggande skillnad är att
kommunal verksamhet inte kan försättas i konkurs. Dessutom kan deras
overheadkostnader som personal, ekonomi och finansiering istället läggas in i
kommunens hela ekonomi, vilket inte ett företag kan göra. Vidare bedriver
kommunerna redan arbetsmarknads- och utbildningspolitiska insatser som är
skattefinansierade och de kan räkna hem fördelar av att få arbetssökande till jobb
genom minskade kostnader för socialbidrag. Motsvarande ekonomiska fördelar finns
inte hos fristående leverantörer.

Kommunerna har genom fördelarna mycket större möjligheter att kunna agera
långsiktigt på marknaden och att kunna växa på bekostnad av andra leverantörer. Det
kommer dessutom att försvåra för de leverantörer som vill ta sig in på den aktuella
regionala marknaden. Det troliga är att detta gäller framförallt där de större
kommunerna etablerar sig. Utredningens förslag om vissa undantag för
lokaliseringsprincipen innebär att en större kommun ges möjlighet att utföra uppdrag
inom en hel region, vilket skulle ge en stor inverkan i storstadsregionerna.

Beträffande regleringsförslag om kommunal befogenhet i situationer utan konkurrens i
kapitel 7.2.1. ställer sig Kompetensföretagen kritiska till förslaget. Som tidigare
konstaterats är de så kallade ”vita fläckarna” obefogade – det finns leverantörer i hela
landet som kan och vill täcka upp. Digitala lösningar har etablerats och förstärkts genom
coronapandemin, vilket har inneburit att de fristående leverantörerna kan hjälpa
arbetssökande till jobb oavsett var de befinner i landet.

Ett tillägg måste därför införas, om bestämmelsen införs, om att marknadens förmåga
att utföra den aktuella tjänsten grundligt har prövats med negativt utfall innan ett
uppdrag kan läggas ut på en kommun utan konkurrens. Det är av stor vikt att också
återkommande pröva marknaden så att en kommunalt driven verksamhet inte blir
permanent – kan marknaden tillhandahålla tjänsten måste kommunen träda tillbaka.

Vad beträffar utredningens förslag att hantera potentiella konkurrensproblem kan de
sammanfattas i tre delar: i) krav på affärsmässighet hos kommunerna som blir
leverantörer, ii) krav på särredovisning och iii) vissa undantag från lokaliseringsprincipen.
Det sistnämnda förslaget har betydelse för kommunernas möjlighet att kunna erbjuda
tjänster i andra kommuner än den egna. Förslagen innebär att undantag ska göras från
andra kommunalrättsliga principer utöver lokaliseringsprincipen – kommunallagens
självkostnadsprincip och förbud mot vinstdrivande verksamhet.

Syftet förefaller vara att få kommunernas marknadsuppträdande att efterlikna det som
gäller för privata företag för att därigenom åstadkomma en ökad konkurrensneutralitet
mellan kommuner och fristående leverantörer. Som tidigare nämnts är det dock
omöjligt att uppnå konkurrensneutralitet mellan en skattefinansierad aktör på en
marknad tillsammans med fristående leverantörer. Därför är det olyckligt att
utredningen genom sina förslag snarare förstärker en konkurrenssnedvridning.

Att de flesta kommunalrättsliga principer inte ska tillämpas i en viss kommunal
verksamhet eller i en viss situation är ett tecken på att verksamheten/situationen inte är
lämplig för en kommun. Att kommunen inte får ha vinstsyfte med sin verksamhet samt
att självkostnad gäller för ersättningar och avgiftsuttag är två tydliga rättsliga signaler
om att en kommun ska som huvudregel inte finnas på en konkurrensutsatt marknad.

I praktiken innebär förslaget om affärsmässighet att kommunerna måste erbjuda ett
marknadsmässigt pris när de lägger anbud. Detta görs genom att ett vinstpåslag läggs på
den självkostnadsberäkning som ligger till grund för anbudet, med syfte att få
prissättningen att verka mer lik övriga vinstdrivna aktörers. Att en kommun agerar
marknadsmässigt rationellt, i likhet med en fristående leverantör, utesluter inte att
konkurrensen kan snedvridas. Ett affärsmässigt beteende kan till exempel innebära att
kommunen utnyttjar sin tillgång till de konkurrensfördelar som tidigare beskrivits för att
erbjuda lägre priser än konkurrenterna på marknaden.

Genom att kommunerna föreslås kunna agera utöver sina geografiska gränser och på
marknadsmässiga grunder skapar man ett kommunalt vinstintresse inom
arbetsförmedlingssektorn och därutöver lägger grund för diverse former av kommunala
initiativ som stjälper de fristående leverantörernas möjligheter att exempelvis agera
inom LOV-systemet. Ett kommunalt deltagande riskerar även att vara en permanent
lösning. Att kommuner skulle etablera sig enbart för att företagen inte finns på plats
skulle också hindra framtida leverantörer att vilja eller kunna etablera sig, därmed
skapar man ett framtida monopolsystem som knappast kan vara till nytta för de
arbetssökande.

Man kan även starkt ifrågasätta huruvida det föreslagna systemet kommer bidra till
kostnadseffektivitet till nytta för de egna kommunmedlemmarna. Om en kommun tillåts
att verka utanför kommungränserna enligt förslaget finns en risk att kommunen satsar
kommunala skattemedel och resurser för att få bedriva verksamhet utanför
kommungränsen. Om kommunen sedan förlorar upphandlingen eller tilldelning i
Valfrihetssystemet så har satsningen av skattemedlen inte bara misslyckats med att
uppfylla ett allmänintresse åt kommunmedlemmarna utan därtill riskerat att leda till att
kommunens förutsättningar att använda medlen till kommunens kärnuppgifter gått
förlorade. Utifrån detta är det svårt att se när det kan vara i kommunmedlemmarnas
allmänintresse att konkurrera med fristående leverantörer inom dessa områden.

Därutöver är möjligheterna att rättsligt pröva överträdelser av de kommunala
principerna (såsom gränserna för den föreslagna undantaget från lokaliseringsprincipen)
mycket små. Det är ytterst snäva förutsättningar för så kallad laglighetsprövning och det
saknas dessutom talerätt för näringsidkare som verkar i kommunen – vilket är en viktig
aspekt som hindrar prövning av kommunala beslut som kan ha konkurrensimplikationer.

Fristående leverantörer finns i hela landet
Utredningens direktiv, som har baserats på osäkerheten huruvida det kommer att finnas
ett tillräckligt utbud av arbetsmarknadstjänster hos fristående leverantörer, är
omotiverad. Riksrevisionen visar att 99,1 procent av de platser där det finns behov har
leverantörer.

Vita fläckar har uppstått för att man har utformat leveransområdet på ett visst – ändrar
man leveransområdet så ändras även förutsättningen för vita fläckar, vilket
Kompetensföretagen har påvisat i remissyttrandet.

Utredningens förslag att låta kommuner agera som skattefinansierade aktörer på
marknaden genom att undergräva kommunalrättsliga principer bidrar till
konkurrenssnedvridning som hotar att helt slå ut de fristående leverantörerna inom
aktuella områden.

Digitalisering
Vi ser också hur coronapandemin redan har ändrat förutsättningarna genom att skynda
på en digitalisering av utbildningar och omställning, vilket har inneburit att leverantörer
har kunnat stödja personer i behov varsomhelst i landet. Den ökade digitaliseringen och
de positiva effekter som den har genererat kommer inte att försvinna – snarare tvärtom
– vilket innebär att tillgängligheten ökar än mer.

Det bedöms finnas mellan en till två procent av de arbetssökande som inte har digitala
förutsättningar, som exempelvis saknar mobilt bredband. De få individer som inte har
kunnat anpassa sig till den digitaliserade miljön har fått hjälp fysiskt på plats, under
förutsättning att den arbetssökande har varit frisk, och fått den hjälp som behövts. En
annan lösning på detta kan vara att Arbetsförmedlingen kan stå för kostnaderna för
installation av mobilt bredband för de få individer som berörs.

Avstyrka förslag men öka samverkan med kommuner
Med anledning av att de få vita fläckar som finns är på väg att försvinna och/eller kan
åtgärdas på ett snabbt sätt anser Kompetensföretagen att utredningens förslag ska
avstyrkas helt.

Kompetensföretagen menar dock att kommunerna besitter en kunskap om
arbetssökande med ekonomiskt bistånd i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen
och detta är något som bör tas tillvara. Istället för att låta kommuner ta över
matchnings- och omställningsarbetet bör istället berörda kommuner, Arbetsförmedlingen och de fristående leverantörerna arbeta tillsammans och samverka för att säkerställa att fler människor rustas och matchas samt får hjälp in i arbete.

Stockholm den 10 november

Patrik Eidfelt
Förbundsdirektör, Kompetensföretagen

Shashika Sellgren
Näringspolitisk expert, Kompetensföretagen

Läs utredningen här