Kritiken borde riktas mot Arbetsförmedlingen

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) släppte på onsdagen rapporten, En effektutvärdering av arbetsförmedling med fristående leverantörer (2024:17), som tagits fram i samarbete med  Arbetsförmedlingen. I rapporten utvärderas kostnader, arbetsmarknadseffekter och ersättningssystemets utformning för den tidigare tjänsten Kundval Rusta och Matcha (KROM). Studien följer deltagare mellan september 2020 och december 2022.

IFAU:s studie är unik i sitt slag och har väckt starka känslor inom matchningsbranschen. Trots att rapporten är begränsad i tid och perspektiv ser vi en ökad kritik mot fristående matchningsleverantörer. Reformens kritiker anser sig ha fått vatten på sin kvarn. Det är väldigt olyckligt, inte minst eftersom duktiga leverantörer presterar mycket bättre resultat än myndigheten någonsin har gjort.

I det här blogginlägget går vi igenom aspekter vi tror behövs för en rimligare analys av matchningsmarknadens utveckling, med utgångspunkt i några av IFAU-rapportens slutsatser.

Vi hoppas att såväl Arbetsförmedlingen som politiker och forskare gräver djupare i utvärderingar av helheten – för att debatten om fristående leverantörer ska bli så heltäckande som möjligt.

Först och främst: reformeringen av Arbetsförmedlingen skedde inte i ett vakuum. Myndigheten hade utstått betydande kritik över decennier för sina brister i kärnuppdraget, att förmedla arbete. Att renodla Arbetsförmedlingens roll i arbetsmarknadspolitiken var nödvändigt och välkommet, inte minst utifrån de arbetslösas perspektiv. Det är värt att notera dock att renodlingen aldrig genomfördes. I dag får bara omkring 15 procent av de arbetssökande hjälp av ett matchningsföretag.

Vidare finns fortfarande betydande brister hos myndigheten. Från vårt perspektiv saknas en problematisering av de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder i ”egen regi” under den av IFAU studerade perioden. I studien nämns tjänster som myndigheten i teorin ska erbjuda arbetssökande (exempelvis SIUS, AUB, FUB etc.), men som de inte får ta del av i tillräcklig utsträckning. Detta beror på att Arbetsförmedlingen inte förmår anvisa till dessa insatser, men i rapporten framstår det som en kostnadseffektivitet i relation till matchningsleverantörerna.

Även myndighetens system och kontrollfunktioner för matchningsleverantörer har haft betydande brister över tid, vilket vi som branschrepresentanter påpekat länge. Under senaste leverantörsforum berättade generaldirektör Maria Hemström Hemmingsson att myndigheten nu kommer arbeta hårt för att åtgärda flera problem som framkommit i rapporten och av andra sammanhang, vilket vi såklart välkomnar.

”Det som sticker ut  i vår utvärdering i förhållande till tidigare forskning är att vi inte hittar något stöd för att arbetsförmedling med fristående leverantörer är bättre trots att insatserna var upp till 70 procent dyrare”, skriver rapportförfattarna.

Studien pekar på att Arbetsförmedlingen inte erbjuder lika många arbetssökande några insatser i jämförelse med leverantörerna. Varken till de med lägre eller större behov av stöttning för att komma i jobb. Att nivå A av Rusta och matcha kostar 46 procent mer än inga insatser, utöver det grundläggande stödet från Arbetsförmedlingen, är logiskt.

Men att Rusta och matcha nivå C skulle vara över 70 procent dyrare än insatser som arbetsmarknads-utbildning, frekventa avstämningar med SIUS-konsulenter och andra mer ”intensiva” insatser, är inte rimligt. Och det påpekar, om än i marginalerna, även författarna i rapporten.

”Dessa skillnader förklaras till stor del av att de som randomiserades till rusta och matcha i större utsträckning hade någon insats alls snarare än skillnader i genomsnittskostnad per insats.”

Hela 38 procent av arbetssökande i gruppen med större behov fick ingen insats alls, visar studien. Det överensstämmer också med Almegas granskningar som tyder på att omkring 40 procent av inskrivna inom jobb- och utbildningsgarantin på Arbetsförmedlingen inte får någon insats alls. Faktumet tillstår även myndigheten själv i egna rapporter. En jämförelse där arbetssökande i jämförelsegruppen hade fått ta del av insatser i den utsträckning de har rätt till skulle alltså ge en helt annan kostnadsbild.

I studien framkommer att insatser från myndigheten eller fristående leverantörer inte leder till nämnvärda skillnader i arbetsmarknadseffekter (dvs., löneinkomster eller varaktig sysselsättning). Att det inte finns några större skillnader mellan att få en matchningsinsats eller, i många fall, ingen insats från Arbetsförmedlingen, är såklart nedslående.

Men frågan skulle behöva kompliceras mer. För slutsatsen att matchningsleverantörernas resultat inte ger mer positiva effekter på sikt dras av ett genomsnitt över den begränsade perioden som KROM-tjänsten fanns. I en sammanställning från Arbetsförmedlingen framkommer att leverantörerna inom KROM presterade mellan 2–54 procent resultat, alltså att deltagare kom i sysselsättning efter avslutad tjänst. Att myndigheten varit en så pass dålig beställare och inte uteslutit lågpresterande leverantörer är häpnadsväckande.

Över tid har vi på Almega påpekat bristerna i Arbetsförmedlingens styrning av matchningsleverantörerna i valfrihetssystemet. Systemet har tillåtit ett allt för stort antal leverantörer med låga resultat, vilket såklart drar ner tjänstens snitt inte minst när det kommer till arbetsmarknadseffekterna. En studie som ska svara på frågan om fristående leverantörer behövs eller gör skillnad, skulle med fördel ha byggt på ett system där dåliga leverantörer uteslutits och de bästa leverantörernas prestationer skinit igenom. Detta efterfrågar IFAU också för framtida studier.

IFAU belyser faktumet att ökad andel resultatersättning i förhållande till maximala ersättningen är en viktig parameter. För ett valfrihetssystem med ett stort antal leverantörer är fungerande incitamentsstrukturer centrala. En problematik som framträder i rapporten är skillnader mellan registrerade resultat (i form av utfall) hos Skatteverket jämfört med Arbetsförmedlingen.

”I fallet med fristående leverantörer verkar helt enkelt inte data från enbart Arbetsförmedlingen ge en rättvisande bild över sysselsättningen bland de arbetssökande. Det har betydelse för den här utvärderingen men påverkar sannolikt också Arbetsförmedlingens förmåga att mäta sysselsättningsresultat enligt ersättningsmodellen på ett adekvat sätt.”

IFAU belyser behovet av att Arbetsförmedlingen, i stället för att begära ut arbetsgivarintyg och annat underlag från leverantörerna, får ut data från Skatteverket. Det har skapat oerhörda problem för branschen att Arbetsförmedlingen inte godkänt resultat på korrekt sätt. Konsekvensen blir både att leverantörerna inte fått betalt och att man inte premierat seriösa leverantörer i tillräcklig utsträckning. I en nyligen genomförd enkät svarar 8 av 10 leverantörer att den största bristen i handläggningen hos Arbetsförmedlingen handlar om just detta.

Kompetensföretagen välkomnar att Arbetsförmedlingen lyssnat in och kommer utreda möjligheten att ta in data från Skatteverket.

Som tidigare nämnts har det funnits betydande problem i Arbetsförmedlingens styrning av valfrihetssystemet. Utmaningarna för branschen handlar inte minst om deltagarvolymer och ändrade kravställningar.

I rapporten framkommer behovet av kvalitet och effektivitet i tjänsterna. Men under vissa perioder av KROM-systemet har antalet deltagare minskat med 40 procent, för att inom kort öka med 50 procent. Ryckigheten gör det närmast omöjligt att leverera en kvalitativ tjänst och det, menar vi, är inte ett seriöst sätt att bedriva upphandling på. Detta parerat med Arbetsförmedlingens bristande uppföljning och uteslutning av oseriösa leverantörer leder till negativa konsekvenser för marknaden som sådan.

Slutsatsen vi drar, tillsammans med IFAU, är att effektiviteten i tjänsten bygger i stort på att Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet och uteslutningsmekanismer fungerar.

Kompetensföretagen välkomnar IFAU:s rapport och bidrag till utvecklingen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken samt fristående leverantörers roll i den. Vi välkomnar också Arbetsförmedlingens senaste pressmeddelande, där de uttrycker en vilja att samarbeta mer med branschen. Därtill utlovar Arbetsförmedlingen också en rad åtgärder för att förbättra valfrihetssystemet, däribland en tydligare uteslutningsmekanism av lågpresterande leverantörer, publicering av betyg och förbättrad handläggning av resultatersättning. Gott så.

Kontroller, granskningar och utvärderingar behövs för att förbättra arbetsmarknadspolitiska insatserna. När nu regeringen har gett Arbetsförmedlingen ett utökat uppdrag att stötta fler långtidsarbetslösa för flera hundratals miljoner kronor årligen, hoppas vi att liknande utvärderingar av insatsernas kostnadseffektivitet görs för myndighetens egna verksamheter.

I tider av ökande arbetslöshet är det viktigt att premiera ändamålsenliga och kostnadseffektiva insatser för långtidsarbetslösa. Vi på Kompetensföretagen kommer inom kort lansera en ny rapport som belyser ersättningssystemets utformning mellan matchningstjänsterna över tid (från STOM till KROM till nuvarande ROM2).

Håll utkik!